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Die Stahlindustrie in Deutschland in der globalen Strukturkrise

25. April 2016

Pressegespräch anlässlich der Hannover Messe

Es gibt nicht viele Branchen in Deutschland, die mehr als die Hälfte ihrer Beschäftigten zu wirtschaftspolitischen Themen mobilisieren können. Insofern war der von der IG Metall organisierte Stahlaktionstag am 11. April mit über 40.000 Mitarbeitern eine eindrucksvolle Demonstration ihrer Anliegen gegenüber Politik und Öffentlichkeit. Worum geht es?

Die Stahlindustrie befindet sich weltweit in einer Strukturkrise. Hauptursache ist die mangelnde Anpassung der chinesischen Stahlhersteller an eine dramatisch gesunkene Nachfrage in diesem Land. Die damit verbundenen, in ihrer Dimension historisch einmaligen Überkapazitäten werden auf die Weltstahlmärkte exportiert. Eigene Strukturprobleme werden dadurch mit wettbewerbsschädigenden Folgen in andere Stahlregionen verlagert. Dies findet zu einem erheblichen Teil über gedumpte und damit unfaire Exporte statt, von denen alle Stahlregionen der Welt erfasst sind. Viele Länder schützen deshalb ihre Märkte. Zu den direkten Exporten kommen erhebliche „Kaskadeneffekte“, das sind etwa chinesische Ausfuhren in asiatische Länder, die dort beispielsweise europäische Exporte verdrängen. Die Folge:  Massive Verschiebungen der weltweiten Stahl-Handelsströme zu Lasten ins- besondere des offenen europäischen Stahlmarkts.

Die Stahlindustrie in Deutschland hat eine Historie von Anpassungsprozessen durchlebt und bewältigt. Veränderungsbereitschaft und nachhaltige Modernisierung sind ein fester Bestandteil der Unternehmenspolitik. Die Stahlindustrie hat grundsätzlich gute und solide Zukunftsaussichten, unter der Bedingung, dass es zu keinen einseitigen Zusatzbelastungen im Vergleich mit internationalen Wettbewerbern kommt.

Unabhängig von den gegenwärtig laufenden Handelsverfahren müssen die von der WTO vorgesehenen Handelsschutzinstrumente in der EU dringend reformiert werden, um die bestehenden Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen. Hinzu kommen drohende politische Sonderbelastungen, wie der EU-Emissionsrechtehandel, der für die Investitions- und Planungssicherheit sich als ein zentrales Hindernis erweist, sowie die durch die EU-Kommission forcierte Belastung des Eigenstroms mit der EEG-Umlage. Die europäische Politik darf sich nicht mit dem Verweis auf das chinesische Überkapazitätenproblem oder die globale Strukturkrise ihrer Verantwortung für die Sicherstellung fairer Wettbewerbsbedingungen bei Handel und Klima entziehen.

Die wirtschaftlichen Perspektiven am Standort Europa sind letztlich entscheidend dafür, ob rationale Strukturanpassungen der Stahlindustrie erfolgreich möglich sind. Für eine solche Anpassung sind drei Voraussetzungen notwendig:

  • Der Wettbewerb muss unternehmens- und marktgetrieben sein, frei von staatlichen Interventionen und Subventionen.
  • Die Innovationspotenziale dürfen nicht geschwächt werden durch einseitige Belastungen aus dem EU-Emissionsrechtehandel.
  • Im globalen Handel bedarf es fairer Wettbewerbsbedingungen, um die Zukunftsfähigkeit der heimischen Stahlindustrie zu bewahren.

Stahlkonjunktur: Unveränderte Bedrohungslage im Außenhandel

Die Bedrohungslage im Außenhandel ist den jüngsten verfügbaren Daten zufolge unverändert dramatisch. In den ersten beiden Monaten 2016 sind die Importe in die EU um 30 Prozent im Vergleich zum Vorjahr gestiegen (Bild 1). Zwischenzeitliche Hoffnungen auf eine nachhaltige Beruhigung bei den chinesischen Stahlexporten haben sich nicht erfüllt: Im ersten Quartal sind sie um 8 Prozent gegenüber dem Vorjahreszeitraum auf ein Jahresniveau von 119 Millionen Tonnen angestiegen (Bild 2).

Auch die Importe aus China in die EU sind weiterhin hoch. In den ersten beiden Monaten haben sie um 23 Prozent zugelegt. Dagegen ist die Erzeugung in der EU in den ersten drei Monaten 2016 um 7 Prozent gesunken. In Deutschland ist die Rohstahlproduktion im ersten Quartal ebenfalls zurückgegangen, und zwar um knapp 3 Prozent (Bild 3). Bei der Prognose zur Rohstahlproduktion 2016 bleiben wir deshalb bei der Zahl von 41,5 Millionen Tonnen, was einem Rückgang von 3 Prozent im Vergleich zu 2015 entspricht. Trotz des relativ stabilen Inlandsbedarfs wird sie zum ersten Mal seit Beginn des Jahrtausends (ausgenommen das Krisenjahr 2009) wahrscheinlich unter der 42 Millionen-Tonnen-Marke auskommen. Der EU-Stahlindustrie und selbst den vergleichsweise wettbewerbsstarken Unternehmen in Deutschland drohen Marktanteilsverluste infolge gedumpter Importe.

Globale Stahlkrise bleibt vorerst ungelöst

Die globale Stahlindustrie befindet sich in einer Krise, der sich keine Region und damit auch nicht die leistungsstärksten Standorte entziehen können. Ursächlich hierfür sind die weltweiten Überkapazitäten in einer Größenordnung von rund 700 Millionen Tonnen. Angesichts der dramatischen Entwicklungen auf den weltweiten Stahlmärkten hatte die OECD am 18. April zu einer Spitzenkonferenz nach Brüssel eingeladen. Die Erwartungen waren hoch, zumal auch chinesische Vertreter teilgenommen haben. Die Konferenz hat jedoch gezeigt, dass eine zeitnahe internationale Lösung für die globale Stahlkrise gegenwärtig nicht in Sicht ist. Denn es besteht international noch kein ausreichender Konsens, mit welchen Instrumenten der aktuellen Krise zu begegnen ist. Aus unserer Sicht wäre es ein erster, wichtiger Schritt gewesen, wenn alle großen stahlerzeugenden Länder sich dazu verpflichtet hätten, auf marktverzerrende Subventionen und unfaire Handelspraktiken zu verzichten. Dies hätte ergänzt werden müssen um eine verbesserte Transparenz und ein Monitoring durch eine internationale Organisation wie der OECD.

Wir bedauern, dass hierzu vor allem China als der mit Abstand größte Stahlhersteller nicht bereit war. Rund 50 Prozent der weltweiten Rohstahlerzeugung kommt aus dem Reich der Mitte; dort befinden sich etwa zwei Drittel der weltweiten Überkapazitäten, und China ist für ein Drittel aller globalen Stahlexporte verantwortlich. Zudem haben wir immer wieder darauf hingewiesen, dass das Ziel der chinesischen Regierung, bis 2020 100 bis 150 Millionen Tonnen Rohstahlkapazität zu schließen, bei weitem nicht ausreicht, um die aktuell gewaltigen Überkapazitäten in Höhe von rund 430 Millionen Tonnen spürbar zurückzuführen (Bild 4). Schließlich bleiben Zweifel, ob es mit Hilfe der planwirtschaftlichen Methoden überhaupt möglich ist, die unausweichliche Restrukturierung zu bewältigen. Es droht, dass China somit auch in Zukunft seine Strukturprobleme in die restliche Welt exportiert.

Bei der Restrukturierung der EU-Stahlindustrie muss das Subventionsverbot eingehalten werden

Die Erfahrung der europäischen Industrie ist, dass marktgetriebene, von den Unternehmen getragene Anpassungsprozesse notwendig sind, um dem Problem struktureller Überkapazitäten zu begegnen. Auf dieser Grundlage hat die EU-Stahlindustrie früher als andere Regionen begonnen, sich an die veränderte Marktlage anzupassen: Seit 2008 wurden in der EU rund 10 Millionen Tonnen an Rohstahlkapazität und rund 80.000 Arbeitsplätze abgebaut (Bild 5). Zudem werden derzeit weitere Schließungen in erheblichem Umfang diskutiert.

Eine marktgetriebene Anpassung kann jedoch nur gelingen, wenn sie abgesichert wird durch ein striktes Beihilferegime, das Subventionen insbesondere in der Form von Rettungs- und Restrukturierungsbeihilfen unterbindet. Die jüngsten Diskussionen in Italien und selbst in Großbritannien zeigen jedoch, dass eine solche Sichtweise auch in der EU keine Selbstverständlichkeit ist. Die Stahlindustrie in Deutschland fordert eine strikte Beihilfedisziplin ein, da andernfalls die unumgänglichen Anpassungen verzögert, die Kosten erhöht und zudem auch die wettbewerbsstarken Standorte gefährdet werden. Eine Lockerung beihilferechtlicher Standards wäre zudem in der aktuellen internationalen Diskussion das falsche Signal, um insbesondere auch China zu einem marktgerechteren Verhalten zu ermutigen.

Reform der EU-Handelspolitik dringend erforderlich

Wir wollen keinen Protektionismus, sondern lediglich die Wiederherstellung fairer Wettbewerbsbedingungen. Deshalb müssen die bestehenden Handels-schutzinstrumente ausgeschöpft und reformiert werden. Der Blick auf die massiven Verwerfungen im internationalen Stahlhandel zeigt, dass dringend eine Neuausrichtung im Bereich der EU-Außenhandelspolitik erforderlich ist. Nie war ein konsequenteres und rasches Vorgehen im Bereich Handelsschutz wichtiger als heute. Mit den chinesischen Produzenten stehen der Stahlindustrie in Deutschland und Europa Konkurrenten gegenüber, die nicht unter marktwirtschaftlichen Bedingungen produzieren. Sie sind subventioniert und drängen massiv mit Stahl zu Preisen unter ihren Herstellungskosten auf den Markt. Gegen solche Unternehmen kann auch die hoch wettbewerbsfähige Stahlindustrie in Deutschland auf Dauer nicht bestehen. Unsere eigenen Restrukturierungsbemühungen werden durch gedumpte chinesische Importe zunichte gemacht. Es braucht daher ein deutliches Korrektiv, das diese Marktverzerrungen ausgleicht.

Die Europäische Kommission hat sich im März für Verbesserungen beim Handelsschutz ausgesprochen. Hier müssen nun jedoch Taten folgen. Zunächst sind Verbesserungen an der Antidumping- oder Antisubventionspraxis notwendig, die schnell und ohne Rechtsänderung umzusetzen sind. Dabei geht es darum, Verfahren zu beschleunigen und nicht Fristen bis zum letzten Tag auszureizen. Im Vergleich zu anderen Wirtschaftsregionen wie etwa den USA dauert es in der EU doppelt so lange, bis Maßnahmen wie Zölle greifen. Auch eine Registrierung von Importmengen zu Beginn einer Antidumping-Untersuchung und eine rückwirkende Verhängung von Zöllen sind notwendig.

Zudem sollte der 2014 gestoppte Modernisierungsprozess des EU-Handels-schutzinstrumentariums wieder aufgenommen und konsequent zu Ende gebracht werden. Im Fokus steht dabei zweifellos die so genannte Lesser-Duty-Rule, also die Verpflichtung zur Absenkung eines Antidumping- bzw. Antisubventionszolls auf das zur Schadensbeseitigung unbedingt Erforderliche. Diese Regel führt dazu, dass Schutzzölle nahezu immer in der EU niedriger sind als in anderen Ländern und häufig das eigentlich festgestellte Dumping nicht ausgleichen. So zeigte sich z.B. beim aktuellen Antidumping-Fall gegen Importe von Kaltfeinblechen, dass in der EU gegen China Zölle von lediglich 13 bis 16 Prozent verhängt wurden, obwohl massives Dumping in einer Höhe von rund 60 Prozent nachgewiesen werden konnte. Zum Vergleich: In den USA wurden Zölle für dasselbe Produkt von 266 Prozent eingeführt. Da nur die EU die Lesser-Duty-Rule anwendet, wird die europäische Industrie im Vergleich zu anderen Industrieregionen benachteiligt. Dieses Beispiel zeigt, wie reformbedürftig das europäische Handelsschutzinstrumentarium ist.

In einer Zeit, in der ein effektiver Handelsschutz dringender denn je gebraucht wird, wird in Brüssel und Berlin gleichzeitig darüber diskutiert, ob China im Dezember 2016 als Marktwirtschaft anerkannt werden sollte. Es geht darum, welche Verpflichtungen aus dem WTO-Beitrittsprotokoll für die anderen Mitglieder der Welthandelsorganisation entstehen. Fest steht, dass China keine Marktwirtschaft ist und eine Anerkennung als solche den Handelsschutz gegen das Land massiv schwächen würde. Die Europäische Kommission analysiert derzeit, welche Folgen die Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus in China hätte. Es bleibt zu hoffen, dass die EU-Kommission einen Vorschlag unterbreitet, der effektiven Handelsschutz gegen gedumpte chinesische Importe nach Dezember weiterhin möglich macht. Das, was bislang an Alternativen auf den Tisch gelegt wurde, würde der Stahlindustrie nicht helfen.

Belastungen aus der Energie- und Klimapolitik drohen unverändert

Gleichzeitig drohen der Stahlindustrie durch die geplante Verschärfung des Emissionshandels in der Zeit ab 2021 Zusatzkosten, die im Wettbewerb gegenüber außereuropäischen Ländern existenzbedrohend wären. Bereits 2020 würden 30 Prozent der notwendigen Zertifikate fehlen; 2030 werden es 50 Prozent sein, wie das Institut Ecofys errechnet hat. Umgerechnet würden für die Stahlindustrie in Deutschland damit durch den erforderlichen Kauf der Emissionsrechte und die emissionshandelsbedingten Strompreissteigerungen Kosten von durchschnittlich 1 Milliarde Euro im Jahr anfallen. Im Jahr 2030 stiegen sie sogar auf fast 1,6 Milliarden Euro (Bild 6).

Welche erheblichen Folgen diese drohenden Belastungen des Stahlstandortes Deutschland und auch für die damit verbundenen Wertschöpfungsketten hätten, hat das Institut Prognos untersucht. Negative Gewinnmargen würden zu Investitionsverzicht und einem schrumpfenden Kapitalstock führen. Zusammen mit den Rückwirkungen auf die vor- und nachgelagerten Branchen würden 380.000 Arbeitsplätze verloren und das Bruttoinlandsprodukt um 30 Milliarden Euro zurück gehen (Bild 7 und 8).

Um solche verheerenden Auswirkungen zu verhindern, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Stahlindustrie und der industriellen Wertschöpfungsketten zu wahren und gleichzeitig sinnvolle Anreize zum Klimaschutz zu setzen, fordern wir, dass der Vorschlag der Europäischen Kommission zum Emissionshandel grundlegend überarbeitet wird.

  • Die Zuteilung muss sich an den Emissionen der effizientesten Anlagen bemessen.
  • Darüber hinaus darf es keine weiteren Kürzungen geben.
  • Die Zuteilung für die Industrie muss Vorrang haben.
  • Notwendig ist auch eine vollständige Kompensation der emissionshandels-bedingten Strompreissteigerungen.

Auch die in Vorbereitung befindliche Novelle des Erneuerbare Energien-Gesetzes ist für die Stahlindustrie von Bedeutung. Es geht nicht nur um eine kosteneffizientere Ausgestaltung der Erneuerbare Energien-Förderung durch wettbewerbliche Ausschreibungen. Im Rahmen der Novelle soll vielmehr bis zum Sommer auch die Zukunft des Bestandsschutzes beim Eigenstrom verhandelt werden. Die EU-Kommission fordert eine Belastung der Eigenstromerzeugung mit der EEG-Umlage. Dies wäre für die Stahlindustrie mit erheblichen Kosten von rund 120 Millionen Euro im Jahr verbunden (Bild 9), was gerade in der gegenwärtigen Situation für die Stahlbranche eine nicht vertretbare Belastung darstellen würde. Sie wäre zudem ökologisch bedenklich, da in der Stahlindustrie die Stromerzeugung auf Basis von bei der Produktion zwangsläufig anfallenden Prozessgasen erfolgt. Dadurch werden Primärbrennstoffe und Emissionen im Umfang von 6 Millionen Tonnen CO2 im Jahr eingespart.

Insbesondere Kraftwerke, in denen Strom aus Restgasen und Restenergien gewonnen wird, müssen von der EEG-Umlage grundsätzlich ausgenommen werden. Es ist zu begrüßen, dass das Bundeswirtschaftsministerium sich gegenüber der Kommission für den Erhalt des Bestandsschutzes einsetzt und klar argumentiert hat, dass eine Verlängerung der bestehenden Eigenversorgungsregelungen über 2017 beihilferechtlich möglich und darüber hinaus auch angemessen ist. Jetzt kommt es darauf an, diese Haltung gegenüber der EU-Kommission durchzusetzen.

Am Freitag letzter Woche hat der Bundesrat in Berlin ein deutliches Bekenntnis zur wichtigen volkswirtschaftlichen Bedeutung der Stahlindustrie abgegeben und der Sorge über die gegenwärtig schwierige Lage der Branche Ausdruck verliehen.

Die Bundesländer fordern eine wirkungsvoll ausgestaltete und effektive Außen- handelspolitik und eine Energie- und Klimapolitik, bei der die internationale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie nicht gefährdet wird. Zugleich wird sich am Donnerstag dieser Woche auf Initiative der Regierungskoalition auch der Deutsche Bundestag mit der Lage der Stahlindustrie befassen und über eine Stellungnahme beraten. Wir hoffen auch hier auf eine deutliche Sprache zu den europa-, handels- und klimapolitischen Herausforderungen der Branche. So sollte der Korrekturbedarf beim Emissionshandel konkret benannt und eine automatische Anerkennung des Marktwirtschaftsstatus für China abgelehnt werden. Gerade in der oft schwierigen Diskussion mit den europäischen Institutionen in Brüssel würde eine klare Positionierung des Parlaments der Bundesregierung den Rücken stärken.

 

Rückfragen

Beate Brüninghaus
Wirtschaftsvereinigung Stahl
Telefon: + 49 211 6707-115 oder -116
E-Mail: beate.brueninghaus@stahl-zentrum.de

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Pressemitteilung WV Stahl vom 25.04.2016 (.pdf)
Pressemitteilung WV Stahl vom 25.04.2016 – Charts(.pdf)